מתוך כתב העת של לשכת עורכי הדין בישראל “עורך הדין” אוקטובר 2013 עמ’ 34-36

מה הדין כאשר ח”כ או חבר מועצת עיר מסיעה שהתפלגה מתפטר מתפקידו – האם ובאילו תנאים יש לאפשר למחליפו לבחור אם להשתייך לסיעה המקורית או לסיעה שהתפלגה? נקודה למחשבה בעקבות הבחירות לרשויות המקומיות

התפטרותו של השר מתן וילנאי מהכנסת ה-18 (מטעם סיעת “העצמאות” שהתפלגה מסיעת “העבודה”), העלתה סוגיה עקרונית בדבר זהות המחליף של ח”כ מתפטר מטעם סיעה שהתפלגה והשתייכותו הסיעתית של המחליף.

סוגיה זו האירה את החוסר בחקיקה מסודרת בנושא זה של נבחרי ציבור, הן בכנסת והן ברשויות המקומיות, והדגישה את הפער הקיים לעיתים בין נבחר ציבור ובין בוחריו והגופים מטעמם הוא נבחר.

לקראת הבחירות המוניציפאליות המתקרבות, ראוי לעמוד על כך שבעוד שכנסת ישראל מצאה פתרון לסוגיית החלפת ח”כ מתפטר בסיעה שהתפלגה, באמצעות סעיף 10 לתקנון הכנסת, אין בנמצא הסדר מקביל הנותן מענה לזהות המחליף של חבר מועצת העיר – השייך לסיעה שהתפלגה.

בהזדמנות זו ראוי גם לבחון את המענה שמעניק תקנון הכנסת לסוגיה זו והאם לא ראוי להגבילו או לשנותו.

כאשר סיעה מתפלגת, ראוי להזכיר, קיים הבדל תהומי בין “עזיבה” של ח”כים את סיעתם המוגדרת כ”התפלגות סיעה” והקמת סיעה חדשה לכל דבר ועניין, לבין מעשה “פרישה” של ח”כים – מעשה הגורר אחריו סנקציות על הח”כים הפורשים המקשות עליהם להיבחר לכנסת בשנית.

מנגנון זה, המבחין בבירור בין מעשה “פרישה” ל”התפלגות”, נועד להילחם בתופעת ה”כלנתריזם” תופעה בה חבר כנסת (או חבר מועצה) עובר מסיעה אחת לאחרת, תמורת טובת הנאה פוליטית, ונקראת על שם חבר מועצת העיר ירושלים לשעבר רחמים כלנתר.

כאמור, במהלך הקדנציה הקודמת של הכנסת ה – 18, פרשו מספר ח”כים ממפלגת “העבודה” בעקבות שר הביטחון דאז אהוד ברק, והקימו את סיעת “העצמאות” בכנסת.

זמן מה לאחר מכן, ביקש השר וילנאי, חבר סיעת “העצמאות” להתפטר מן הכנסת. עלתה השאלה, מי יהיה הח”כ שיחליף את וילנאי, ובעיקר, לאיזו סיעה ישתייך מחליפו? האם לסיעה המקורית בזכותה נבחר (“העבודה”) או לסיעה המתפלגת (“העצמאות”)?

חוק יסוד: הכנסת, קובע כי במקרה בו ח”כ מסיים כהונתו כנבחר ציבור, יבוא במקומו הבא אחריו מתוך רשימת המועמדים שכללה את שמו. בחוק אין התייחסות למצב בו מבקש ח”כ מכהן השייך לסיעה שהתפלגה – לעזוב לפני תום הקדנציה.

לפיכך, הבא בתור ברשימת המועמדים מטעמה נבחר וילנאי (“העבודה”) היה מר שכיב שאנן. קמו ח”כים ממפלגת “העבודה” וטענו שכיוון שהמחליף של הח”כ המתפטר וילנאי, נבחר מתוך רשימת המועמדים של “העבודה”, המחליף שכיב שאנן, צריך להצטרף לסיעת “העבודה” בכנסת, ולא לסיעת “העצמאות”. ובכלל, טענו, לא ייתכן שמועמד הנבחר הודות לכך ששמו הוגש מטעם רשימת המועמדים של מפלגת “העבודה” יכהן כח”כ מטעם סיעה אחרת. מנגד סיעת “העצמאות” טענה, כי המחליף נועד להחליף את ח”כ וילנאי ולכן עליו להצטרף לסיעת “העצמאות”.

המחלוקת לא נמשכה זמן רב, שכן כנסת ישראל מצאה פתרון לסוגיה זו באמצעות סעיף 10 לתקנון הכנסת הקובע, כי לח”כ הנכנס במקום הח”כ שעזב, עומדת אפשרות לבחור להשתייך לאחת משתיים:

א. לסיעה מטעמה הוא נבחר.

ב. לסיעה המתפלגת.

כלומר, על ח”כ המתמנה במקום הח”כ שעזב, להודיע לוועדת הכנסת האם ברצונו להצטרף לסיעה המקורית או לסיעה שהתפלגה מהסיעה המקורית.

וכך אכן קרה: לאחר התפטרות השר וילנאי כח”כ, בדיון שהתקיים בפני ועדת הכנסת, הודיע ח”כ שאנן, בהתאם לסעיף 10 לתקנון הכנסת, שהוחל אז בפעם הראשונה, כי ברצונו להשתייך לסיעת “העצמאות” לקול מחאותיהם של חברי מפלגת “העבודה”.

ראוי לבחון בהקשר זה, סיטואציה בה מצב דברים היה הפוך, כלומר, מי שהיה מתפטר מתפקידו היה דווקא ח”כ מסיעת “העבודה”, והנבחר הבא ברשימה היה בוחר (בהתאם לתקנון הכנסת) להצטרף לסיעת “העצמאות” ולא לסיעת “עבודה”. במצב זה סיעת ה”עבודה” בכנסת מאבדת ח”כ מטעמה וסיעת “העצמאות” זוכה בח”כ נוסף המצטרף לשורותיה. מדוע במצב זה יש לאפשר לח”כ הנבחר מטעם הרשימה לבחור לאיזו סיעה להשתייך, כאשר הוא נבחר מטעם רשימת “העבודה” וכאשר הוא מחליף ח”כ מסיעה זו?

יתרה מכך, סיטואציה זו עלולה להיות בעלת השלכות רחבות ביותר על תפקוד הכנסת והממשלה, אם במקרה זה סיעת “העבודה” המאבדת ח”כ – חברה בקואליציה, מספר החברים בקואליציה יצטמצם וייתכן, כי תאבד את הרוב הנחוץ לקיום הקואליציה, דבר העלול לחרוץ גורלות של ממשלות.

האם גם אז ראוי להחיל את תקנון הכנסת, ולאפשר למחליף לבחור לאיזו סיעה להשתייך?

החלת תקנון הכנסת על סיטואציות כמו זו שהתקיימה במקרה של החלפת וילנאי בשאנן, כשח”כ מהסיעה המקורית (“עבודה”) מתפטר מהכנסת, ולמחליפו עומדת האפשרות לבחור לאיזו סיעה להצטרף,- יוצרת סטייה מהוראת חוק יסוד: הכנסת, שהרי חוק היסוד קובע, שהמחליף יגיע מהרשימה של המפלגה ממנה התפלגו – וכך למעשה קובע החוק, מאין בא הח”כ המחליף ולאן הוא הולך. למעשה הוראת תקנון הכנסת הופכת להוראה המרכזית על פיה פועלים ולא זו הקבועה בחוק יסוד: הכנסת.

הנוסח המופיע כיום בתקנון הכנסת צריך להשתנות, כך שיאפשר לח”כ המחליף לבחור לאיזו סיעה ברצונו להצטרף, אך ורק כאשר הח”כ העוזב שייך לסיעה שהתפלגה. רק במקרה כזה תינתן למחליף האפשרות לבחור האם להצטרף לסיעה המתפלגת או לסיעה המקורית ולא במקרים אחרים.

אף על פי, שההסדר המשלים את הוראת חוק היסוד: הכנסת, כפי שמוצע בתקנון הכנסת זקוק לתיקון ושינוי. בשלטון המוניציפאלי אין הסדר מקביל כלל. על אף הדמיון הרב הקיים בין מועצות העיר והכנסת, בכל הקשור לבחירת נציגי הציבור והתנהלות הסיעות, לא מצא המחוקק לנכון להתאים הוראה דומה כך שתחול גם על חברי מועצה מכהנים וסיעות במועצות העיר השונות.

סעיף 125 לפקודת העיריות קובע, בדומה לאמור בחוק יסוד: הכנסת, כי במקרה בו חבר מועצת עיר מכהן מבקש לעזוב את תפקידו במהלך הקדנציה, מחליפו יהיה המועמד הבא מתוך רשימת המועמדים.

הפקודה מרחיבה את הוראת חוק היסוד וקובעת, כי אם המועמד הבא בתור אינו יכול או אינו רוצה להתמנות כנציג, יפנו לבא אחריו וכן הלאה, ואם אין בכלל אפשרות למנות מי מבין המועמדים מהרשימה, ניתן למנות אדם שאינו מהרשימה המקורית כחבר מועצה חדש, המזוהה עם הארגון מטעמו נבחר חבר המועצה העוזב. (אומנם קיימת הרחבה שאינה קיימת בחוק יסוד: הכנסת, אך מבחינה מהותית אין שוני בהוראות ורק אם בכל רשימת המועמדים אין מחליף בנמצא, אז ניתן לבחור אדם שאינו מופיע ברשימה המקורית).

גם פרישת חברים מסיעה במועצת העיר, דומה במאוד למנגנון המקביל בכנסת: פקודת העיריות קובעת בסעיף 125א, כי על מנת שפרישת מספר חברי מועצה למעשה תוכר כ”התפלגות” ולא כמעשה “פרישה”, הגורר סנקציות על הפורש, צריכים לפרוש לפחות שניים מתוך שלושה חברי סיעה, או שלושה חברים מתוך הסיעה, יהא מספר חבריה אשר יהא. בעוד, שבכנסת צריכים לפרוש לפחות שניים שהם שליש, או שבעה ח”כים, על מנת שיכירו בהם כסיעה חדשה בכנסת ישראל.

לא רק בשתי הוראות אלו דומים המנגנונים במועצות העיר ובכנסת, אלא בהוראות רבות אחרות הנוגעות לנבחרי הציבור ובחירתם, ומבחינה מהותית קיים דמיון רב בכל הנוגע לנבחרי הציבור והתנהלות הסיעות במועצת העיר ובכנסת.

עם זאת, הכנסת מצאה לנכון להכניס לתקנון הכנסת סעיף הנותן מענה לסוגיה רגישה זו של החלפת ח”כ מסיעה שהתפלגה בעוד שבתחום הרשויות המוניציפאלי לא נמצא הסדר מקביל (למרות שההוראות הנוגעות להתפלגות סיעה והחלפת חברי מועצה כמעט זהות לקבוע בחוק יסוד: הכנסת).

לכן, ראוי ונכון לפעול למציאת מנגנון מקביל לתקנון הכנסת, שיחול על מועצות העיר והרשויות המקומיות השונות בתנאים ובשינויים שהוצעו, כך שהאפשרות הניתנת לחבר המועצה המחליף לבחור לאיזו סיעה להצטרף, תוגבל אך ורק למקרים בהם חבר המועצה העוזב שייך לסיעה שהתפלגה.